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| 作为深圳“西拓”的桥头堡，“大宝安”在深圳整体发展中将扮演愈发重要的角色。图为滨海宝安的城市景观。 南方日报记者 何俊 摄 |
2016年年末，深圳宝安区再次调整行政区划，原先的6个街道划分为10个，这一足以载入宝安发展史的重要事件引起各界关注。2017年初，龙华区正式揭牌成立，这一本由宝安区划分而出的新区，历经5年而升级为行政区，再次迎来各界对“大宝安”区域变迁的关注与思考。
梳理“大宝安”近10年的区域变迁，一条清晰的脉络若隐若现：街道设置由少而多，由大而小。在功能定位上，街道由主要服务和发展经济，发展为更重视城市管理、公共服务。改革推动城市“精细化管理”水平不断提升。在新的基层体制改革探索中，更强调“个性化街道”，以凝聚人力，形成特色鲜明的城区开发单元。
●南方日报记者 皮韦
经济发展 基层政府集聚个性化创新要素
2011年，龙华新区从宝安区划分而出。专家认为，“新区”与行政区不同，主要承担经济发展职能。位于深圳地理位置中间的龙华新区，对于宝安，相当于“划走了一块经济大蛋糕”，未来不仅仅是深圳中部中心，而且众多优质企业在该片区，将同时也是深圳经济发展的重镇。
其时，龙华新区不但拥有强劲的经济实力，也承载着未来最大的想象空间和扮演角色，深圳政协委员、知名民间观察人士金心异认为，龙华新区有两大优势：一就是拥有深圳北站；二是作为二线拓展区拥有相对丰富的土地，这些都使该片区在推进特区一体化过程中扮演重要角色。
新区有别于行政区，其事权财权独立，管理架构按大部制要求进行设计。然而，新区的定位究竟是一个治理平台，还是产业发展的平台，两者身份的相互混淆和模糊情况，当时仍未解决。
因为是功能区，所以新区主要职能只是经济管理，而在民政和社会事务方面，管理权限有限。新区设立了大部制的社会建设局、公共事业局，但新区没有设立人大、政协，因此，每当深圳市召开两会，光明、龙华新区的代表依然在宝安区代表团开会。
今年1月7日，龙华新区正式由功能区升级为行政区。从功能区到行政区，意味着政治生态的完善、更多资源要素的聚集。一方面，这无疑将更大地激发龙华经济发展的活力；另一方面，也以加快完善基础设施建设和基本公共服务为切入点，为区域发展带来全新命题。
而本次宝安街道“6变10”，也意味着基层政府职能重心从经济发展到社会管理的转移。有专家表示，从经济发展角度，按照规划，本次宝安街道分设后，各街道将“个性化发展”，推进重点区域开发，促进重大项目落地，每个街道按照各自优势打造新的区域增长极。
从产业布局上看，这些“个性化街道”布局将支撑宝安成为创新创业福地，腾出发展空间和产业用地，打造若干个布局合理、功能齐全的城区开发单元，形成一批特色鲜明、辐射力大、竞争力强的产业集聚区域和产业集群。
从科技创新的发展趋势上看，全新布局将更加有利健全以科技创新为核心的全面创新综合生态体系，促进各类创新要素在宝安集聚；从区域协调发展上看，则能加快人流、物流等资源汇聚，强化人才磁场效应，打造深圳协调发展、粤东北地区协同发展的战略制高点。
社会治理 “强街放权”增加公共服务供给
深圳大学公共管理学院教授马敬仁对本报记者表示，近年来，深圳着力深化城市管理体制改革，释放经济社会发展空间，改革是城市发展的推动力和“火车头”。总体来说，此轮街道分拆符合了改革的基本方向。
马敬仁认为，过去城市管理体制是“大区制”，从管理幅度、治理范围、管理人口上都趋于超大规模。这就导致城市公共服务供不应求，公共服务产品短缺，服务质量跟不上，水平也难以提高。改革推动城市由“大区制”向“小区制”发展，在横向上向辖区放权，在纵向上进行扁平化管理，两者需“横纵结合”。因此，要推进街区结合，减少管理层次，缩短管理流程，同时提升管理效能，尤其是政府公共服务要做精做细。
据了解，本次宝安街道拆分，首先解决的是街道管辖面积过大的问题。由于历史原因，宝安作为原特区外的街道，管辖面积相对偏大，管理人口相对过多，人口结构复杂且严重倒挂。此次调整后，宝安行政区划由6街道的格局变为10街道的格局，街道面积由原来的66.2平方公里缩小为39.7平方公里，街道平均管理人口由原本的89万人缩小为53.4万人。街道过大的管理难题通过这一拆分有所缓解。
据悉，宝安区强力推动“强街放权”和街道“大部门制、宽职能式”改革，将街道35个行政事业单位精简为21个，精简40%；下沉94个编制到街道，新设街道公务员编制增加13.5%，充实了查违、安监、维稳、劳动等工作力量，强化“一线指挥部”功能。目前，新设街道人员划分、清产核资、区划勘界等任务已经完成，新、老街道无缝衔接、平稳过渡。
马敬仁同时表示，“小政府、大社会”是服务型政府的基本方向，从西方发达国家的管理经验来看，政府管得越少，市场、社会的潜力就越大，政府规模越小越好，社会交易成本和政府管理成本相应较低。所以，街道分拆的同时应控制好领导班子和编制规程，同时运用新技术提高政府效能，推动电子政府、虚拟政府建设。深圳探索移动执法推动城管工作、卫星查违等就是很好的例子。
他还认为，改革中还要着重考虑如何解决街和区的发展关系问题，建立基层自治体系，让居委会和社会成为真正基层服务管理的平台，实现法人化。
变迁趋势 深圳发展“泛中心化”且“一路向西”
深圳市规划国土发展研究中心深圳市城市规划协会会长邹兵介绍，20世纪80年代到90年代，从整个深圳特区来看，城市中心具有多点分布的特点，即多中心。进入21世纪，由于深圳市政府迁移至福田，加上配套日趋完善，福田逐渐成为市级中心，肩负着行政文化中心的功能。这时，整个深圳特区多中心的特征就更加明显了。
“就地区性而言，宝安中心区和龙岗中心城服务宝安区和龙岗区，但是没有承担起市一级的功能。直到大运会后，一些大型的商业活动在宝安体育中心、龙岗大运城等场地举行，同时承担起全市性的体育功能。总的来说，深圳有多个城市中心，它们具有不同的服务功能。深圳是一个多个中心共同提供城市服务功能的城市，这个特点相当明显。”邹兵说。
中国综合开发研究院旅游与地产研究中心主任宋丁表示，深圳的中心是“一路向西”。最早始于罗湖，国贸就是深圳最早的中心位置，而后是大剧院、人民银行那一带成为了深圳的经济中心。后来一路西移到了福田中心区，政府机构也搬到了那里。在大家认为城市中心将定在福田的时候。深圳城市中心再度西移到了前海。近两年，由于土地资源的缺少，加上特区一体化的趋势增强，原关外发展力度加大，城市就显现出“泛中心化”的现象。每个中心都有它的定位和价值，只是承载的使命不同。
华南城市研究会副会长孙不熟对本报记者表示，目前，整个珠三角的经济重心正不断向珠江口聚拢。比如，广州正在大力发展南沙新区，深圳的前海自贸区、机场等重大发展平台也在珠江口地带，未来随着深中通道、港珠大桥的通车，珠江口经济带在广东省的权重只会更加大。所以，西拓对深圳的经济发展尤为重要。因此位于“西拓”的桥头堡，“大宝安”在深圳整体发展中将扮演愈发重要的角色。通过基层管理体制改革，推进街区结合，提升管理效能，方能进一步激发市场与社会的潜力。
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“大宝安”变迁史：从宝安县到三大辖区
1979年，国务院批准“将宝安县改设为深圳市，以宝安县的行政区域为深圳市的行政区域”，使深圳市“下辖罗湖、南头、松岗、龙华、龙岗、葵涌6区”。此时的宝安，光明、龙华两区还没“独立”。
1992年，深圳特区建立12年后，经民政部批复、国务院批准，同意撤销宝安县，设立宝安区（1993年元旦实施）。设127个村民委员会，491个村民小组，38个居民委员会。这样一来，作为县治所已有1670多年历史的宝安正式从历史舞台消失。
1996年，宝安区面积751.6平方千米，户籍人口22.4万人，暂住一年以上的外来人口80.1万人。辖2个街道、8个镇：新安街道、光明街道、沙井镇、观澜镇、龙华镇、西乡镇、福永镇、石岩镇、松岗镇、公明镇。区府驻宝城湖滨路。2000年第五次人口普查，宝安区常住总人口2735129人。2002年，宝安区辖新安、光明2个街道和西乡、福永、沙井、松岗、公明、石岩、龙华、观澜8个镇，共有126个行政村、31个居委会。至2002年末，全区现有人口为160.6万，其中户籍人口28.88万，外来人口131.73万人。
2003年11月，成为区的宝安又撤销龙华镇，设立龙华街道，管辖原龙华镇的行政区域范围，辖10个行政村和3个社区，总面积88平方千米，常住人口43.41万人。2004年，宝安区辖10个街道：新安街道、光明街道、西乡街道、福永街道、沙井街道、松岗街道、公明街道、石岩街道、龙华街道、观澜街道。
2006年4月20日，经市民政局批复，宝安区撤销龙华街道（辖区面积88平方千米、下辖13个社区），新设立民治、龙华、大浪3个街道（办事处于4月29日挂牌成立）。
2007年，光明新区挂牌成立，宝安区改辖新安、西乡、福永、沙井、松岗、石岩、龙华、观澜、大浪、民治十个街道办事处。2011年12月30日，龙华新区正式挂牌成立，管理观澜、大浪、龙华、民治4个街道。光明和龙华，至此从宝安区分离而出。
2017年1月7日，深圳龙华区正式揭牌成立。
■相关
宝安街道“6变10”：打造区域个性化增长极
12月26日上午，深圳市宝安区、龙岗区新设街道集中揭牌仪式在深圳市委举行，宝安区街道由6个拆分为10个。此轮调整中，宝安区西乡、福永、沙井、松岗4个街道办事处分设为西乡、航城、福永、福海、沙井、新桥、松岗、燕罗8个街道办事处。石岩、新安街道办事处不变，调整后宝安区所辖街道由6个变为10个。
目前，宝安区土地面积397平方公里，境内有海岸线45公里，海域220平方公里。下辖10个街道，管理人口534万人，常住人口286万人，户籍人口46.4万人。此轮街道拆分实际上是以区划调整为核心进行基层管理体制改革，未来两区将优化街道机构设置，重塑街道的组织结构体系，为完善基层治理体系以及提高治理水平再做深入探索。
此次区划调整后，宝安街道规模更加均衡，街道平均面积由原来的66.2平方公里缩小为39.7平方公里，街道平均管理人口由原本的89万人缩小为53.4万人。由于历史原因，宝安多个街道管辖面积相对偏大，管理人口相对过多，人口结构复杂且严重倒挂。此次调整，旨在解决街道管辖面积过大的问题，提升基层治理体系和治理能力现代化水平。
在城市规划、建设管理标准上，未来宝安将向原特区内乃至国内外先进地区看齐，城市基础设施更加完善，发展环境更加优化，并且加快解决城中村、老屋村、旧工业区规划落后、垃圾围城等问题。通过街道分设，适当缩小街道管辖面积和人口，精简机构，优化资源，有利于破解“小马拉大车”的管理难题，理顺基层管理体制机制，这也是深圳这座中国最年轻的超大城市直面城市管理治理难题的破题之举。
宝安区委书记黄敏曾表示，在“强区放权”的背景下，宝安将推动“强街放权”，建立区、街道、社区权责清单和行政职权运行流程图，瞄准街道现阶段存在的查违、安监、维稳、劳动、城市建管、经济科技等热点、难点问题，有针对性地配强配足职能力量，实行“大部门制、宽职能式”改革。显然，此次调整带来的街道管理服务效能的提升，对于宝安“强街放权”战略具有重要的推动作用。
